Группа ПИРКС
  • +7
  • (495)
  • 991-35-29
Конфиденциально Предупреждение и разрешение кризисных ситуаций
Главная / Статьи и аналитика / ГПЗУ: ответы на вопросы / На каком основании в ГПЗУ вносятся сведения о параметрах разрешенного использования

Статьи и аналитика

В этом разделе Группа ПИРКС представляет информационные и аналитические материалы по направлениям своей деятельности. Мы надеемся, что эти материалы помогут нашим клиентам и другим предпринимателям, руководителям компаний, специалистам сориентироваться в практических вопросах законодательства, узнать о принятых или ожидаемых решениях государственных органов, влияющих на реализацию бизнес-проектов, о прецедентных судебных актах.

На каком основании в ГПЗУ вносятся сведения о параметрах разрешенного использования

После принятия правил землепользования и застройки (ПЗЗ) в установленном порядке сведения о параметрах разрешенного использования (видах разрешенного использования, предельных параметрах разрешенного строительства/реконструкции, предельных (минимальных и (или) максимальных) размерах земельных участков, ограничениях использования земельных участков и объектов капитального строительства, вносятся в ГПЗУ на основании ПЗЗ (для тех участков, на которые распространяются и для которых устанавливаются градостроительные регламенты) либо на основании иных актов органов власти (для особо охраняемых природных территорий, территорий объектов культурного наследия, территорий общего пользования, земель лесного фонда, земель сельхозугодий и ряда других специальных видов земель и территорий).

Для случая, когда ПЗЗ еще не приняты, ситуация гораздо сложнее. Федеральный закон не содержит какого-либо исчерпывающего перечня иной, кроме ПЗЗ, документации, которая может быть основанием для внесения в ГПЗУ параметров разрешенного использования.

Как уже было указано выше (см. раздел «Что такое ГПЗУ»), исходя из достаточно устойчивого подхода правоприменительной практики, ГПЗУ не устанавливает каких-либо прав или ограничений, а лишь содержит «информацию об уже установленных разрешениях и ограничениях в пределах земельного участка, поставленного на кадастровый учет, и по своему содержанию не является правоустанавливающим или правоподтверждающим документом. В свою очередь, соответствующие разрешения и ограничения устанавливаются уполномоченным органом в порядке, определенном федеральным законом» (см. Определение Верховного Суда РФ от 09.08.2012 № АПЛ12-449 и др.).

Значительная часть нынешних правообладателей земельных участков, не завершивших строительство или намеренных осуществить реконструкцию уже существующих зданий, сооружений на арендуемых участках, получили права на эти участки в конце 1990-х — начале 2000-х гг. Следовательно, в отсутствие ПЗЗ принципиальное значение имеет то, каким образом (на каком основании, в рамках какой процедуры, в каких документах) разрешения и ограничения по использованию земельных участков могли устанавливаться до введения в действие ГрК РФ 2004 г., а также, каким образом они могут устанавливаться после введения в действие ГрК РФ 2004 г. до принятия ПЗЗ.

На заре формирования арбитражной практики по ГПЗУ суды очень часто рассматривали в качестве единственного источника сведений для ГПЗУ на переходный период проект планировки территории. Эта позиция основывалась на п. 5 ч. 1 ст. 4 Вводного закона к ГрК РФ, согласно которому в переходный период до принятия ПЗЗ «разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства определяется в соответствии с проектом планировки территории, в границах которой расположены такие земельные участки и объекты капитального строительства». Нельзя сказать, что эта позиция к настоящему время полностью себя исчерпала — она все еще порой встречается в судебных актах 2013-2014 гг. в качестве основания для отказа в удовлетворении требований землепользователей.

Тем не менее, имеется целый ряд аргументов, опровергающих указанную позицию, включая, в том числе, системное толкование этого пункта 5 и пункта 3 той же части 1 статьи 4 Вводного закона к ГрК РФ (вкупе с обстоятельствами включения злосчастного п. 5 в текст указанной статьи 4 Вводного закона), само назначение проекта планировки территории, установленное нормами ГрК РФ и ГрК Москвы, а также положения статьи 2 Вводного закона к ГрК РФ.

Кроме того, согласно ч. 10 ст. 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории [к ней относится и ГПЗУ] осуществляется на основании, в том числе, документов территориального планирования (для Москвы это — Генплан, а также различного рода территориальные и отраслевые схемы).

Поскольку принятие действующего ГрК РФ в 2004 г. не запустило всю градостроительную деятельность с нуля, а, напротив, градостроительное регулирование осуществлялось задолго до принятия этого кодекса — на основании ранее действовавшего законодательства, то, исходя из необходимости обеспечения устойчивого развития, федеральный законодатель в ст. 2 Вводного закона к ГрК РФ установил, что вся утвержденная до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации (т.е. до 30.12.2004) градостроительная документация, в том числе генеральные планы городских и сельских поселений, генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также принятые до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований) действуют в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Поэтому в тех случаях, когда отсутствует принятый в установленном порядке проект планировки, и существующая документация по территориальному планированию не позволяет установить параметры разрешенного использования, на основании ст. 2 Вводного закона к ГрК РФ 2004 основанием для заполнения ГПЗУ должна быть ранее утвержденная градостроительная документация либо правила землепользования и застройки, если в соответствии с прежним законодательством эта градостроительная документация устанавливала параметры разрешенного использования, при условии, что такая градостроительная документация не была отменена, не противоречит ГрК РФ 2014 г. и не противоречит документации по территориальному планированию (Генплану). Прямые ссылки землепользователей на указанную норму в текстах судебных актов не усматриваются, хотя использование ее в аргументации при оспаривании ГПЗУ, как представляется, могло бы сослужить хорошую службу во многих сложных случаях (особенно при оспаривании параметров разрешенного строительства).

Таковы в самых общих чертах вытекающие из норм федерального закона основания для подготовки ГПЗУ.

Тем не менее, следует учитывать, что помимо указанных выше федеральных норм, существуют нормы ГрК Москвы — ч. 5 ст. 78 кодекса устанавливают, что «до вступления в силу правил землепользования и застройки подлежащие внесению в градостроительные планы земельных участков сведения о разрешенном использовании земельных участков, о требованиях к назначению, параметрам и размещению на земельных участках объектов капитального строительства определяются в соответствии с Генеральным планом города Москвы, территориальными и отраслевыми схемами, проектами планировки территории, проектами межевания территории, правовыми актами Правительства Москвы об утверждении режимов использования земель и градостроительных регламентов на территориях зон охраны объектов культурного наследия, историко-культурным опорным планом, а также с учетом результатов публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки, одобренных Правительством Москвы». В этой части московский закон в общем и целом соответствует федеральному.

Однако далее, ч. 8 ст. 78 ГрК Москвы устанавливает, что «параметры и сведения, указанные в акте разрешенного использования участка территории (земельного участка), градостроительном обосновании, проекте правил землепользования и застройки, а также в договоре аренды земельного участка, заключенном до 1 января 2012 года, не являются обязательными для учета при подготовке градостроительного плана земельного участка.».

Норма ч. 8 ст. 78 ГрК Москвы введена в текст московского кодекса Законом г. Москвы от 11.04.2012 № 12 (см. наши статьи «Как узаконить произвол», «Инвестиционный переворот в Москве. Часть вторая»), который вступил в силу с 24.02.2012 и распространил действие указанной нормы на правоотношения, возникшие с 26.09.2008 г. Эти положения, как можно видеть, значительным образом (по сравнению с федеральным законом) сокращают тот возможный перечень документальных оснований, которые могут быть положены в основу ГПЗУ. Напротив, прежняя редакция московского кодекса вкупе с "Административным регламентом предоставления государственной услуги "Подготовка и выдача градостроительных планов земельных участков" в городе Москве" (утв. Постановление Правительства Москвы от 25.05.2011 № 229-ПП) в редакции, действовавшей до 07.07.2012, в полной мере соответствовали федеральному закону и устанавливали открытый перечень документации, которая должна была быть положена в основу ГПЗУ. Данный факт следует учитывать и при оценке арбитражной практики по ГПЗУ, поскольку после внесения изменений землепользователи зачастую основывают свою позицию исключительно на московских нормативных актах, не принимая во внимание негативный характер произошедших в них изменений. Суды же в этих случаях, принимая решения, также основывают их на московских нормах и не учитывают противоречия этих норм федеральному закону (Определение Конституционного Суда РФ от 01.12.2005 № 468-О, ст. 76 Конституции РФ).

Тем не менее, как показывает правоприменительная практика, имеются позитивные для землепользователей акты арбитражных судов, которые в качестве доказательств недостоверности включенной в ГПЗУ информации о параметрах разрешенного использования признают различные виды документации — как исключенной московским законом из перечня оснований ГПЗУ, так и просто в качестве таких оснований никаким законом не упомянутых.*

При этом землепользователям следует учитывать, что градостроительное право является одной из самых сложных сфер правового регулирования. Как федеральное, так и московское законодательство в этой сфере и до 30.12.2004, и после — содержало и содержит множество противоречивых, двусмысленных положений, допускающих различное толкование. Учитывая длительность реализации проектов по строительству и реконструкции в г. Москве, за период подготовки к строительству/реконструкции действующее законодательство (и федеральное, и тем более московское) успевало неоднократно измениться.

Установить относимость и допустимость той или иной документации в качестве доказательства права землепользователя на тот или иной вид использования конкретного участка в конечном итоге возможно лишь после детального изучения всего имеющегося массива градостроительной документации, относящейся к территориальной зоне, участку (а зачастую и по соседним участкам). При этом важнейшую роль играет, как те или иные документы по конкретной территориальной зоне и участку соотносятся друг с другом, с ранее действовавшим и ныне действующим законодательством. Особенно большое значение это приобретает при оспаривании параметров разрешенного строительства (реконструкции)

Установить наличие/отсутствие противоречия той или иной ранее утвержденной документации положениям ГрК РФ 2004 также возможно лишь только применительно к каждой конкретной ситуации — универсальные подходы, например, основанные лишь на соблюдении ранее установленной процедуры принятия соответствующего вида документов, тут не работают — процедура может быть соблюдена, однако в деталях документ может противоречить ГрК РФ 2004 (см., например, Постановление ФАС Поволжского округа от 20.07.2012 по делу N А65-29838/2011). Единственным более или менее универсальным правилом, выводимым из арбитражной практики, по этому вопросу является то, что никакая ранее утвержденная градостроительная документация не может противоречить Генплану (либо иному документу территориального планирования), принятому после введения в действие ГрК РФ, хотя и это правило нельзя считать абсолютным.

По этим причинам изложенная здесь информация может служить для землепользователя ориентиром, но никак не универсальной инструкцией.

Начиная с 1994 г. по настоящее время, на федеральном и московском уровне сменилось больше десятка только основополагающих нормативных актов, в отдельные промежутки времени несколько нормативных актов с пересекающейся сферой регулирования действовали одновременно, московские законы и подзаконные акты, как правило, по многим вопросам противоречили федеральным, а зачастую полны были и внутренних противоречий. При этом существовавшее в Москве регулирование градостроительства и землепользования, с одной стороны, несколько шире, чем федеральный закон, трактовало само понятие градостроительной документации, с другой стороны, было ориентировано (как и по сей день) на «ручное управление» и установление пределов разрешенного использования индивидуально по каждому участку — вопреки самой идее градостроительного зонирования.

Именно такая практика породила тот подход к понятию «разрешенного использования», который установился в Москве в настоящее время, и который во многом противоречит действующему федеральному законодательству. Город полагает, что именно он определяет по каждому конкретному участку его единственный вид разрешенного использования (иногда, редко, этих видов несколько) и конкретные предельные параметры строительства для каждого участка, и может изменить параметры разрешенного использования по своему усмотрению в любой момент. Как это влияет на реализацию своих прав правообладателями — см. в разделе «Выбор вида разрешенного использования или изменение вида (видов) разрешенного использования».

ГПЗУ в рамках московского законодательства появились лишь с вступлением в силу ГрК Москвы (с 08.08.2008), в сентябре 2008 г. Постановлением Правительства Москвы от 02.09.2008 № 801-ПП был утвержден «Порядок разработки, оформления и утверждения градостроительных планов земельных участков на территории города Москвы", и началась выдача ГПЗУ, но до 1 сентября 2009 года параллельно продолжалось утверждение АРИ тем землепользователям, которые завершили их подготовку до вступления в силу ГрК Москвы. В качестве основания для выдачи ГПЗУ и разрешений на строительство такие ранее выданные АРИ принимались и позже указанного срока.

Начиная с даты вступления в силу ГрК РФ 2004 — т.е. с 30.12.2004, установление параметров разрешенного использования стало возможным только в порядке, предусмотренном указанным кодексом — т.е. через принятие ПЗЗ (за исключением отдельных видов земель и территорий, на которые действие градрегламентов не распространяется или для которых регламенты не устанавливаются).

Никаких иных способов для установления данных параметров ГрК РФ 2004 не содержит, хотя Закон г. Москвы от 19.12.2007 № 48 "О землепользовании в городе Москве" и указывает на полномочие Правительства Москвы по установлению видов разрешенного использования участков до введения в действие ПЗЗ (в настоящее время это полномочие исполняет Департамент городского имущества г. Москвы). Представляется, в связи с этим, что параметры разрешенного использования могут быть установлены ДГИГМом лишь в тех случаях, когда ранее в отношении земельного участка никакие параметры разрешенного использования вообще не были установлены и по ним отсутствует какая-либо ранее утвержденная градостроительная документация (так обстоит дело, например, с землями сельхозназначения Московской области, включенными в состав Новой Москвы).

Сказанное означает, что любые ранее установленные параметры разрешенного использования до принятия ПЗЗ в порядке, установленном ГрК РФ 2004, не могут быть установлены заново, а могут быть лишь изменены — по процедуре, предусмотренной на переходный период до принятия ПЗЗ (в том числе, путем принятия в установленном порядке проекта планировки территории), либо путем принятия документации территориального планирования (Генплана и др.), которая согласно ч. 10 ст. 45 ГрК РФ является документацией более высокого уровня и по отношению к ПЗЗ, и по отношению к ГПЗУ (в случае, если такая документация содержит данные, позволяющие определить параметры разрешенного использования, либо определить ограничения для применения ранее установленных параметров).

* На момент подготовки настоящего материала (октябрь 2014 г.) соответствующая арбитражная практика только формировалась, однако, по состоянию на февраль 2015 г. можно уже уверенно утверждать, что арбитражные суды всех инстанций в качестве доказательства надлежащего содержания ГПЗУ рассматривают проект ПЗЗ, прошедший публичный слушания и, хотя и не утвержденный законом г. Москвы (в соответствии с ранее действовавшим порядком) либо Постановлением Правительства Москвы (в соответствии с порядком, действующим с 15.11.2014), но получивший положительное заключение по результатам публичных слушаний и одобренный постановлением Правительства Москвы № 1278-ПП от 17.11.2009 г.

16-10-14