Группа ПИРКС
  • +7
  • (495)
  • 991-35-29
Конфиденциально Предупреждение и разрешение кризисных ситуаций
Главная / Статьи и аналитика / Инвестиционный переворот в Москве, часть третья. Правоприменение / 3. Градостроительно-земельная комиссия Москвы: "своя рука - владыка"

Статьи и аналитика

В этом разделе Группа ПИРКС представляет информационные и аналитические материалы по направлениям своей деятельности. Мы надеемся, что эти материалы помогут нашим клиентам и другим предпринимателям, руководителям компаний, специалистам сориентироваться в практических вопросах законодательства, узнать о принятых или ожидаемых решениях государственных органов, влияющих на реализацию бизнес-проектов, о прецедентных судебных актах.

3. Градостроительно-земельная комиссия Москвы: "своя рука - владыка"

Основной инструмент передела инвестиционно-строительного рынка в Москве — Градостроительно-земельная комиссия (ГЗК). Постановление Правительства Москвы от 16.11.2010 № 1019-ПП о ее создании выпущено буквально через три недели после воцарения на Тверской, 13 Сергея Собянина. За прошедшие полтора года сфера полномочий и порядок работы этого «постоянно действующего рабочего органа» Правительства Москвы изменялись не менее 6 раз — в основном, путем придания ему все новых полномочий.

По существу, этот орган представляет собой своего рода «политбюро» Правительства Москвы в сфере градостроительства и земельных отношений: для остальных органов и должностных лиц Правительства решения ГЗК являются обязательными поручениями. Поскольку, в отличие от большинства органов Правительства Москвы, ГЗК не имеет статуса юридического лица (органа исполнительной власти), она не может самостоятельно издавать, отменять и изменять правовые акты. Однако по вопросам, отнесенным к её компетенции, ГЗК поручает должностным лицам Правительства Москвы подготовить соответствующие проекты и внести их на Правительство. Руководителям иных (территориальных, функциональных, отраслевых) органов исполнительной власти Москвы ГЗК попросту приказывает: «обеспечить признание утратившими силу…» и далее перечень ранее выпущенных документов. Выпуск правовых актов Правительства Москвы в соответствии с решениями ГЗК производится в ускоренном (всего 15 дней вместо обычных нескольких месяцев) и «упрощенном» (всего 3-4 формальных согласования, вместо обычных 10-15 «содержательных») порядке.

По имеющейся неофициальной информации, председатель ГЗК Мэр Москвы С.Собянин предписал членам ГЗК попросту «забыть» про любые правовые акты органов исполнительной власти Москвы, изданные «при Лужкове», а если это по каким-то причинам окажется невозможным — немедленно отменять их. И подчиненные ему чиновники рьяно следуют полученным указаниям.

Деятельность ГЗК совершенно «непрозрачна». Заседания происходят за закрытыми дверями — в них участвуют лишь пара десятков высших чиновников Правительства Москвы да префекты тех округов, на территории которых реализуются рассматриваемые проекты. Сами инвесторы не могут даже присутствовать при принятии решений по своим проектам.

Более того, протоколы заседаний ГЗК нигде не публикуются. Несмотря на многократные обращения инвесторов, городские чиновники наотрез отказываются придать «публичность» решениям ГЗК — в лучшем случае, особо «настырному» инвестору могут со временем прислать сильно урезанную «выписку» по его вопросу.

Между тем протоколы весьма поучительны. Из них, в частности, следует, что заседания ГЗК продолжаются от 45 минут до часа. В течение этого времени выносятся решения по 80-100 вопросам, так что судьба каждого инвестора определяется ГЗК, в среднем, меньше, чем за минуту — даже пресловутые «особые тройки» времен сталинского террора не штамповали свои приговоры с такой скоростью. При этом некоторые из принимаемых решений оказываются довольно сложными, комплексными и «многоходовыми». Это позволяет предположить, что, за редким исключением, никаких обсуждений на заседаниях ГЗК вообще не происходит — там лишь «проштамповываются» проекты решений, представленные так называемыми «рабочими группами» ГЗК, которые формируют заместители председателя ГЗК С. Собянина по своему усмотрению. При этом положения об этих «рабочих группах» и регламенты их работы, если и существуют, то являются тайной за семью печатями.

Характерно, что Положение о ГЗК (п. 3.5.2), утвержденное Постановлением № 1019-ПП, устанавливает, что её решения принимаются «согласием всех присутствующих» (очевидно, молчаливым), и лишь в случае выявления разногласий — голосованием. Однако, даже в тех случаях, когда в протоколах ГЗК явно просматривалось недовольство некоторых участников заседания (например, префектов) принимаемыми решениями, никаких сведений о голосованиях и их результатах нам обнаружить не удалось.

Из протоколов ГЗК хорошо видно, для чего, на самом деле, был столь стремительно проведен антиконституционный «Закон Шаккума», о котором мы писали в первой части статьи, и как он реализуется московскими властями на практике. В частности, четко подтверждается заведомая бесполезность установленной им административной процедуры обжалования одностороннего отказа властей от своих договорных обязательств: многочисленные решения ГЗК о внесудебном расторжении инвестконтракта и/или арендного договора содержат клишированную формулу поручения руководителям Департамента экономической политики и развития (ДЭПР) и Департамента земельных ресурсов (ДЗР): «в случае получения от инвестора, арендатора в течение 30-дневного срока с даты направления уведомления о расторжении письменных возражений обеспечить направление инвестору/арендатору уведомления о подтверждении ранее принятого решения о расторжении инвестиционного контракта/договора аренды». Таким образом, городские чиновники заранее отказываются рассматривать любые возражения инвестора-арендатора (независимо от их обоснованности), окончательно решив для себя судьбу соответствующего проекта.

Показательно также, что протоколы ГЗК часто фиксируют факт внесения руководителем Москонтроля предложений о расторжении конкретных договоров аренды в порядке «Закона Шаккума», однако, сведения о том, было ли принято или отклонено соответствующее предложение, в протоколах отсутствуют. Такой «механизм» оставляет столичным чиновникам широкое поле для коррупционных манипуляций.

Оценивая деятельность нынешних московских властей в градостроительно-земельной сфере (включая поспешно подводимые под нее на федеральном и городском уровне «правовые» основания), трудно отделаться от неприятного ощущения, что новый порядок управления градостроительным процессом в столице изначально выстраивался С. Собяниным и его приближенными, прежде всего, в коррупционных целях.

Следует отметить существенное отличие ГЗК от Комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы, создание которой прямо предусмотрено ст. 9 Градостроительного кодекса столицы (Закон г. Москвы от 25.06.2008 № 28). Прежде всего, ГЗК является уже не «межведомственным совещательным органом при Правительстве Москвы», а «рабочим органом Правительства Москвы». Многие решения непосредственно порождают правовые последствия, т.е., в отличие от решений Комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки, могут быть обжалованы в арбитражный суд. А поскольку ГЗК, как уже было отмечено, не является юридическим лицом, ответчиком по делу об оспаривании решения ГЗК должно выступать непосредственно Правительство Москвы.

В связи с особым статусом ГЗК можно полагать, что иски инвесторов об оспаривании расторжения договоров аренды земельных участков в порядке «Закона Шаккума», предъявленные непосредственно к ДЗР как арендодателю, не будут иметь перспективы — ответчик резонно сошлется на исполнение обязательного для себя поручения ГЗК. Поэтому в рамках такого процесса целесообразно одновременно оспаривать и само решение ГЗК о применении «Закона Шаккума». Соответственно, Правительство Москвы изначально должно выступать соответчиком, а не третьим лицом.

К сожалению, практики применения арбитражными судами «Закона Шаккума» еще нет — нам удалось найти лишь одно судебное решение, в котором он упомянут, но и в нем этот закон использован лишь косвенно.

Однако в последнее время уже наметилась практика применения этого закона московскими чиновниками в тех случаях, когда в ходе ранее начатого арбитражного производства по иску о расторжении арендного договора с инвестором становится ясно, что задержка строительства вызвана действиями самих московских властей. ДЗР в этом случае поспешно направляет арендатору уведомление о расторжении договора во внесудебном порядке в соответствии с «Законом Шаккума» — с тем расчетом, чтобы успеть направить повторное уведомление до очередного судебного заседания. На таком очередном заседании представитель ДЗР просит прекратить дело производством в связи с уже состоявшимся прекращением действия спорного договора, не допуская, таким образом, судебного признания виновности городских властей в неисполнении арендатором сроков строительства на участке. С точки зрения московских чиновников, даже отзыв иска при этом оказывается оправданным, поскольку наличие негативного для них судебного акта, имеющего преюдициальное значение в неизбежном дальнейшем судебном споре о правомерности применения «Закона Шаккума» (те же стороны, основания и предмет), радикально повысит шансы неправомерно изгнанного арендатора оперативно восстановить свои права. В ином же случае (т.е., при полностью новом рассмотрении всех обстоятельств дела) результат может оказаться и противоположным.

В этой ситуации думается, что добросовестному арендатору-ответчику, получившему первое уведомление ДЗР о применении «Закона Шаккума», необходимо немедленно подавать грамотно обоснованное ходатайство о запрете ДЗР расторгать спорный договор в порядке «Закона Шаккума» до вступления в силу решения по текущему процессу — чтобы это ходатайство могло быть удовлетворено судом прежде, чем ДЗР направит свое повторное уведомление (т.е., не позднее 30-го дня после направления первого).

29-06-12