Группа ПИРКС
  • +7
  • (495)
  • 991-35-29
Конфиденциально Предупреждение и разрешение кризисных ситуаций
Главная / Статьи и аналитика / Как узаконить произвол или Проект поправок в Градостроительный кодекс Москвы

Статьи и аналитика

В этом разделе Группа ПИРКС представляет информационные и аналитические материалы по направлениям своей деятельности. Мы надеемся, что эти материалы помогут нашим клиентам и другим предпринимателям, руководителям компаний, специалистам сориентироваться в практических вопросах законодательства, узнать о принятых или ожидаемых решениях государственных органов, влияющих на реализацию бизнес-проектов, о прецедентных судебных актах.

Как узаконить произвол или Проект поправок в Градостроительный кодекс Москвы

Cтоличный градоначальник C. Cобянин письмом от 04.04.2012 г. № 4-14-235/2 внеc в Моcковcкую городcкую Думу для рассмотрения в первоочередном порядке проект закона города Москвы «О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 июня 2008 года № 28 "Градостроительный кодекс города Москвы"». Уже через неделю, 11 апреля Моcгордума планирует принять их cразу в двух чтениях — депутатам «наcтоятельно рекомендовано» воздержатьcя от внеcения поправок.

В сопроводительных материалах к этому законопроекту отсутствуют сведения о проведении антикоррупционной экспертизы, обязательность которой установлена Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ.

Согласно законопроекту в заключительную 78 статью Градостроительного кодекса Москвы, будет, в частности, включен новый пункт 8: «Параметры и сведения, указанные в акте разрешенного использования участка территории (земельного участка), в градостроительном обосновании, в проекте правил землепользования и застройки, а также в договоре аренды земельного участка, заключенном до 1 января 2012 года, не являются обязательными для учета при подготовке градостроительных планов земельных участков».

Этой норме московские власти собираются придать обратную силу, распространив ее действие аж на три с лишним года назад — с 10 ноября 2008 года, когда Москомархитектурой был, якобы, впервые выдан градостроительный план земельного участка (ГПЗУ).

Специалисты Группы ПИРКС проанализировали перспективы реализации этого законопроекта.

Состав ГПЗУ установлен Градостроительным кодексом РФ — в нем, в частности, содержится информация о разрешенном использовании соответствующего земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению на нем объекта строительства, причем, как следует из федерального градостроительного законодательства, эти сведения должны вноситься в ГПЗУ из Правил землепользования и застройки, утвержденных в установленном порядке органом представительной власти (в Москве это Мосгордума).

Такая норма введена федеральным законодателем не случайно — она должна была в определенной мере ограничить произвол чиновников, лишив их возможности по своему усмотрению в любой момент вводить и изменять фундаментальные условия застройки земельных участков. Благодаря этой норме у инвесторов, арендаторов государственных и муниципальных земель появлялась возможность в разумных пределах предвидеть последствия своих хозяйственных решений. Рядовые же граждане должны были получить уверенность в том, что по прихоти «сговорчивых» чиновников в их дворе внезапно не воздвигнется многоэтажный монстр.

Понятно, что при этом очень сильно сокращался коррупционный доход целого слоя земельно-строительных чиновных «согласователей», лишавшихся привычной возможности шантажировать инвесторов и вымогать многомиллионные взятки. В особенности, в Москве, где земля — исключительно дорога.

Столичные власти были вынуждены временно сократить свои «самовластные» амбиции, и принятый в 2008 г. в соответствии с федеральным Градостроительным кодексом Градостроительный кодекс Москвы предписал выдавать ГПЗУ исключительно на основании Правил землепользования и застройки.

Однако самих этих правил в Москве нет до сих пор. Закон города Москвы «О Правилах землепользования и застройки города Москвы» так и не принят — после его одобрения в первом чтении в начале декабря 2009 г. и депутаты Мосгордумы, и исполнительная власть столицы как по команде разом забыли о нем.

В отсутствие полноценных Правил землепользования и застройки Городская комиссия по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы во главе с бывшим первым заместителем мэра Москвы в Правительстве Москвы В. Ресиным в массовом порядке самостоятельно принимала решения о выдаче ГПЗУ «на основе» или «с учетом» так и не ставшего законом проекта этих Правил, а Москомархитектура — их оформляла и выдавала застройщикам.

«Ресинская» комиссия действовала до марта 2011 г., после чего ее функции перешли к вновь созданной Градостроительно-земельной комиссии города Москвы, возглавляемой непосредственно мэром Москвы С. Собяниным, который наделил ее полномочиями по «одобрению проектов градостроительных планов земельных участков, подготавливаемых по заявлениям физических и юридических лиц, до введения в действие Правил землепользования и застройки в городе Москве».

К сожалению, все эти ГПЗУ — как «ресинские», так и «собянинские» — выдавались в нарушение требований законодательства и потому не создавали надежного правового основания для строительства и, соответственно, для защиты инвестиций.

В отсутствие надлежащего законного основания для разработки ГПЗУ соответствующие решения комиссиями как прежде, так и сегодня готовятся и принимаются в режиме «ручного управления». Иначе говоря, все они являются сугубо волевым решением уполномоченных чиновников, т.е. административным произволом, не ограниченным рамками закона.

В результате решение об условиях реализации любого инвестиционного проекта, принятое в некий момент городской исполнительной властью в соответствии с ею же установленными правилами и закрепленное в выданных ею же документах — акте разрешенного использования земельного участка, градостроительном обосновании и даже закрепленное в арендном договоре с инвестором, может быть через некоторое время произвольно изменено этой же исполнительной властью при выдаче ГПЗУ, без которого она же не выдает разрешения на строительство. При этом радикально измениться могут не только объемные характеристики строящегося объекта, но и его функциональное назначение.

Совершенно очевидно, что такие изменения часто ведут к резкому снижению доходности инвестиционного проекта, вынуждая инвесторов и застройщиков искать способ любым путем «договориться» с соответствующими чиновниками…

Однако до последнего времени у инвесторов, застройщиков хотя бы существовала возможность добиваться в арбитражном суде признания Правительством Москвы прав, предоставленных им на основе действовавшего законодательства, учета условий землепользования и застройки, закрепленных в документах, законно выданных ранее органами исполнительной власти столицы. И в отдельных случаях эту возможность даже удавалось реализовать.

Ситуация начала радикально ухудшаться в прошлом году. Правила землепользования и застройки так и не были вынесены на второе чтение (это должно было случиться в первом квартале 2011 г.), а в июне Законом г. Москвы № 27 из ст. 43 Градостроительного кодекса Москвы было просто исключено указание на правила землепользования и застройки как основу ГПЗУ. В ноябре усилиями тогдашнего председателя Комитета Госдумы по земельным отношениям и строительству единоросса М. Шаккума был с невероятной скоростью (всего за шесть дней!) протащен Федеральный закон от 12.12.2011 № 427-ФЗ, сделавший специально для исполнительной власти Москвы и Санкт-Петербурга совершенно необъяснимые в рамках конституционной-правовой логики изъятия из общих норм земельного и гражданского законодательства. «Закон Шаккума» позволяет властям «двух столиц», обвиняя инвесторов, застройщиков в нарушении сроков строительства (причиной которого, чаще всего, является нерасторопность, некомпетентность или недобросовестность самих городских чиновников), в одностороннем внесудебном порядке расторгать инвестиционные и арендные договоры, произвольно осуществляя тем самым передел рынка. В ближайшее время ожидается расторжение не менее 400 таких договоров, причем их перечень держится столичной властью в глубокой тайне.

И, наконец, внесенный Собяниным 04.04.2012 г. проект закона города Москвы «О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 июня 2008 года № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы»», который Мосгордума, по всей вероятности, «проштампует» 11 апреля этого года, окончательно «замкнет кольцо», полностью лишив инвесторов, застройщиков возможности в судебном порядке добиваться соблюдения городскими властями ранее взятых на себя и документально закрепленных обязательств.

Между тем, юридическая допустимость такого законотворчества Москвы вызывает существенные сомнения.

Например, устанавливая необязательность для городской администрации «параметров и сведений», указанных в действующих договорах аренды, московский законодатель в нарушение п. 9 ст. 22 Земельного кодекса РФ предоставляет арендодателю право в одностороннем порядке изменять условия договора аренды и ограничивать установленные этим договором права арендатора. Более того, администрация Москвы — арендодатель фактически наделяется ничем не ограниченным правом по своему усмотрению лишать арендатора возможности использовать арендуемый земельный участок для тех целей, для которых он по согласию сторон был принят в аренду, что противоречит правовому смыслу ст.ст. 611 и 615 Гражданского кодекса РФ.

Издавая указанный городской закон, Мосгордума, по-видимому, выйдет за пределы законодательной компетенции субъекта РФ, как минимум, в отношении полномочий, установленных частью «о» ст. 71, частью «к» ст. 72 и п. 5 ст. 76 Конституции РФ.

Вызывает также сомнение соответствие этих поправок в Градостроительный кодекс Москвы основополагающим конституционно-правовым принципам, подлежащим применению при придании законодательным актам обратной силы. Конституционным Судом РФ было неоднократно указано (например, в Постановлении от 20.07.2011 № 20-П, от 20.04.2010 № 9-П) что законодатель обязан соблюдать принципы справедливости, равенства и поддержания доверия граждан и их объединений (в том числе, юридических лиц) к закону и действиям государства и не вправе придавать обратную силу новому регулированию, если оно ухудшает их правовое положение, ограничивает их субъективные права, уже существующие в конкретных правоотношениях. По жестко сформулированной позиции Конституционного суда РФ, участники правоотношений «должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано».

Таким образом, у добросовестных инвесторов и застройщиков, лишенных Мосгордумой надежды на судебную защиту от произвола столичной администрации и не желающих участвовать в коррупционных махинациях, останется единственный выход — оспаривать конституционность самого этого закона.

Специалисты Группы ПИРКС будут внимательно следить за развитием событий и готовы оказать добросовестным инвесторам и застройщикам необходимую правовую помощь.

09-04-12